深化民事检察听证助力高质效法律监督

明确听证启动条件,完善听证程序设计,健全听证员选任及参与机制,建立听证配套机制

深化民事检察听证助力高质效法律监督

□民事检察听证既是检察机关用以查明案件事实、准确适用法律、实现民事检察监督的权力运行过程,也是引导广大人民群众树立“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”的法治意识的过程。

□在进一步规范与发展听证制度的过程中,应将听证制度逐步确立为民事检察监督的基础制度之一,使其在案件审查中充分发挥积极作用,促进我国民事检察的现代化转型。

党的二十大报告将“严格公正司法”作为“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”的重要内容,提出加强检察机关法律监督工作,为推进民事检察工作指明了前进方向、提供了根本遵循。民事检察听证是强化民事诉讼外部监督、推动民事检察功能转型、革新民事纠纷化解机制的一项重要制度。在全面深化司法体制改革、切实推进新时代检务公开的背景下,最高人民检察院于2020年颁布《人民检察院审查案件听证工作规定》(下称《听证规定》),在深化履行法律监督职责中进一步加强和规范检察听证,切实促进司法公开,保障司法公正,提升司法公信,落实普法责任,促进矛盾化解。

2021年6月,党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,明确提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”,为民事检察听证制度的全面落实指明了根本方向。同年,最高检修订《人民检察院民事诉讼监督规则》(下称《监督规则》),最高检第六检察厅印发《民事检察部门诉讼监督案件听证工作指引(试行)》,对民事检察听证制度作出明确规定,民事检察听证制度迈入了全新发展阶段。

《听证规定》与《监督规则》实施以来,各地检察机关运用民事检察公开听证这一新的办案形式,在多方参与的新场域中释法说理、定分止争,以平等交流推动民事争议实质性化解,以社会监督切实提升司法公信力。然而,实践中,民事检察公开听证也遭遇了定位把握不清、配套机制缺位等问题。对此,应当在进一步阐释厘清民事检察听证制度功能定位的前提下,探索制度完善的法律进路。

民事检察公开听证的双重制度功能

民事检察听证是民事检察制度改革的重点内容之一,兼具促进司法效能提升与优化社会治理两种不同面向的功能。

(一)司法效能提升

第一,民事检察听证有助于保障当事人合法权益,达成服判息诉。民事检察监督的根本目标在于通过依法监督民事诉讼活动和民事执行活动,维护司法权威、捍卫法律尊严。作为民事检察监督发展中的一项重要制度,听证制度亦应以此为根本追求。在听证中,当事人得以在检察机关的主持下充分交流、辨法析理,充分发表意见,积极主张权益。同时,听证员等第三方的加入,使得当事人可兼听专业意见,多维度围绕案件事实和证据情况交锋协商,更易在解决民事纠纷的“最后一道防线”中达成和解,服判息诉。

第二,民事检察听证有助于促使检察人员提升办案能力,实现精准监督。民事检察听证中,承办相关案件的主办检察官往往兼任听证主持人,而制定听证方案、把握听证流程、作出处理决定等环节,要求检察官对案件必须有准确、深刻的理解。从幕后“纸上看案”到台前“现场听案”,检察官只有不断学习法律知识、提高业务能力,才能不犯错、不露怯,充分彰显自身专业素质与法律权威。在外部力量方面,《监督规则》规定,根据案件具体情况,检察机关可以邀请与案件没有利害关系的有关社会人士参加听证。听证员的加入在一定程度上缓解了检察官独立办案带来的内心压力,也使得检察官可以借助“外脑”的智力支持及广大人民群众的朴素价值与真挚情感,准确认定事实、提高审查质效,实现司法公正。例如,在金融、医疗、计算机等领域的新型、疑难、复杂案件中,多元主体商谈式构建使得更多专业领域知识被引入听证过程中,检察机关可通过与各方的直接接触走出闭门办案困境,发掘并运用专业知识精准分析案情、确定核心焦点。

第三,民事检察听证有助于提高案件办理透明度,推动民事检察制度功能转型。一直以来,检察机关民事法律监督的职能运行相对封闭,普通民众较少参与检察机关的司法活动。作为新时代“检务公开”的重要内容,民事检察听证有助于拓展检务信息的规范公开渠道,督促检察人员克己奉公、勤勉履职,为广大人民群众提供深度参与民事诉讼监督的窗口。引入听证程序,可力促民事检察监督聚焦纠纷解决,使得带有强烈公权色彩的民事监督与当事人主义的审查方式有机结合,克服传统案件审查方式的弊病。在进一步规范与发展听证制度的过程中,应将听证制度逐步确立为民事检察监督的基础制度之一,使其在案件审查中充分发挥积极作用,促进我国民事检察的现代化转型。

(二)优化社会治理

第一,民事检察听证有助于深化全过程人民民主建设。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。推动实现全过程人民民主,要求把人民当家作主“具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来”。为助推司法民主建设,检察机关持续推进检务公开工作,不断提升司法公信力,在检察履职中贯彻落实、大力深化全过程人民民主。民事检察听证制度在推进法治中国建设之中应运而生,既是民事检察领域对贯彻党的路线方针政策的积极回应,也是检察机关贯彻人民民主原则的生动诠释。

第二,民事检察听证有助于营造尊崇法律的社会氛围。党的二十大报告指出:“努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风”。树立人民群众的“尊法”“守法”意识,既是法治社会建设的应有之义,也是全面推进法治社会建设的必要举措。民事检察听证既是检察机关用以查明案件事实、准确适用法律、实现民事检察监督的权力运行过程,也是引导广大人民群众树立“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”的法治意识的过程。在公开听证中,检察官围绕案件事实、证据、程序和法律适用等问题以生动案例释法说理,使得人民群众不仅可以行使其监督权,也可以在潜移默化中自觉树立遵纪守法意识。

民事检察公开听证的制度完善

第一,明确民事检察听证启动条件,科学划定听证案件范围。根据《监督规则》第54条规定,人民检察院认为“确有必要”时可以召开听证会。有别于民事诉讼,在民事检察听证中,当事人虽可申请召开听证会,但最终决定权仍在检察机关手中。为了指导实践,使得“类案类处”,有必要对应当适用听证程序的案件进行类型化规定,设置法定听证类型清单,真正实现“应听证尽听证”。

一是在事实认定、法律适用等方面争议较大的案件。对于此类案件,办案人员仅通过书面审查往往无法了解具体细节与隐蔽事实,依据案卷作出决定可能无法充分实现司法公正。二是影响国家利益、社会利益等公共利益或社会影响力较大的案件。此类案件结果与检察机关公众形象及法律公信力塑造等关系密切。特别是,在拖欠农民工工资案件、未成年人侵权案件等涉及社会痛点、焦点问题的案件中引入公开透明的听证制度,有利于展现检察机关的良好形象,于个案处理中达致良好的社会效果。三是拟作出抗诉或再审检察建议决定的案件。检察机关的抗诉或再审检察建议可能对既有法律关系及当事人利益产生重大影响。在此类案件中开展公开听证,有助于检察机关审慎作出决定,提高抗诉或再审检察建议的说服力。四是拟作出不支持监督申请决定,但当事人之间矛盾激烈的案件。检察机关对于民事诉讼的监督是当事人维护自身权益的最后一类救济措施。引入听证程序给予当事人充分发表意见的机会,有助于检察机关准确释法说理,促进民事纠纷实质性化解。

第二,完善民事检察听证程序设计,保障听证规范运行。当前,《监督规则》及《听证规定》对于听证程序仅规定了七项基本步骤,尚无法充分指导实践操作,亟须进一步解释与规定,从顶层设计角度为检察机关开展听证工作提供规范指引。一是根据不同类型听证设置个性化程序。例如,按照案件简繁不同,可允许检察机关区分适用一般听证程序与简易听证程序。根据听证的开展时间不同,可就审查中听证与审查后听证作出类型划分。当前实践中的民事检察听证大多为审查中听证,而以化解纠纷为着眼点的审查后听证具有特殊功能,应当在具体程序中设置特别规定。二是针对民事检察特殊性质,强化听证重点环节,切实提升当事人听证地位。民事检察的目标在于保证诉讼公正,应强调对法院审判的监督而非对当事人意思自治的干预。为了保障当事人实质化参与听证,应当细化提问、说明环节,设置完备的陈述事实、举证质证、交叉询问等步骤规范。

第三,健全听证员选任及参与机制,充分发挥“外脑”智识。《听证规定》第2条指出,听证是“听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”,听证员是听证程序中的重要参与者。为使听证员充分发挥作用,应当建立完备的听证员选任机制,明确听证员的行为规范。按照所属地域、检察机关层级、特殊行业、特殊技能等多种标准建立听证员库。例如,建筑工程、医疗等案件涉及大量行业内专有知识,在选择听证员时可在相关特殊行业中进行抽取。同时,应当全流程构建明确的听证员行为规范。为实现听证实质化,听证意见应当独立作出,且应言之有据、言之有理。在听证笔录中,应当重视有分歧的意见及理由并进行充分讨论。

第四,建立民事检察听证配套机制,构建完备听证制度体系。首先,要加强听证制度与其他现有制度的衔接。一是与民事检察监督决策程序相衔接。当前,听证笔录的法律效力尚不明确,一定程度上削弱了听证对于决策的实质影响力,有待制度补足。二是与民事检察和解相衔接。部分案件中,若当事人在听证中达成和解则可进入检察和解程序,其中具体环节亟待规范落实。三是与再审审判程序相衔接。听证中出现的新证据、发现的新事实,对于再审审查亦有重要帮助,其效力如何仍须进一步阐释厘清。其次,建立听证案例指导制度。最高检可定期发布指导性听证案例,以供检察机关在类似案件的程序设置、意见采纳、检察决策等方面参照适用。借助数字检察先进成果,建立典型听证案例库并完善检索、推荐技术,为检察机关快速、高效对照既往案例提供科技支持。

民事检察公开听证制度是回应人民群众司法需求,持续做强民事检察工作的一项重大创新和重要举措。民事检察公开听证兼具司法功能与社会治理功能,有利于促进检察机关创新、能动、自觉履职,“让公平正义可触可感”。民事检察公开听证要焕发勃勃生机,不仅需要加强相关制度建设,也需要检察机关准确把握公开听证的制度价值,在实践中依法公正适用听证,在实操中磨练办案能力,助力推进高质效法律监督。

[作者分别为东南大学法学院副院长、博士生导师,最高人民检察院民事检察研究基地(东南大学民事检察研究中心)主任,最高人民检察院民事检察研究基地