最高检法律政策研究室负责人解读《2023—2027年检察改革工作规划》

以检察工作现代化服务保障中国式现代化

——最高检法律政策研究室负责人解读《2023—2027年检察改革工作规划》

为贯彻落实党的二十大和中央改革部署,最高人民检察院于去年底启动编制《2023—2027年检察改革工作规划》(以下简称《改革规划》),历经广泛征求意见、反复修改完善,于近日正式印发。最高检法律政策研究室负责人就《改革规划》的制定背景和过程、新一轮检察改革的主要思路、主要任务以及主要亮点进行了解读。

一、改革规划的制定背景和过程

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,检察机关紧紧围绕全面深化改革总目标,适应人民群众更高司法需求,深化检察改革,实现检察工作职能重塑、机构重组、机制重构,各项工作取得了新进展新成效。但整体看,职能、机构、机制等各方面改革仍然处在推进落实过程中,有的系统性协同性不够,有的配套制度不完善,距离检察工作现代化要求仍有差距。

新时代新征程,党中央高度重视检察机关法律监督工作。2021年,党中央专门出台《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”,专门指出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”,赋予检察机关更重责任。报告还特别强调“深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制”,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,发出了持续深化司法改革的号召,对全面深化检察改革提出更高要求。今年印发的《全面深化政法改革实施纲要(2023—2027年)》,为下一步深化政法改革包括检察改革做出具体安排。系统贯彻落实好党中央要求,以检察工作现代化服务中国式现代化,是新时代新征程上检察机关的重大政治责任和历史使命。

自去年11月起,最高检党组在认真总结党的十八大以来检察改革经验成效基础上,深入调研论证,组织力量研究起草了《2023—2027年检察改革工作规划》。最高检党组书记、检察长应勇同志亲自抓,集中全系统智慧,经多次征求检察系统内外各方面意见,反复修改完善,报经中央政法委全会审议通过后,于近日印发实施。

二、新一轮检察改革的主要思路

党的二十大开启了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的新征程。检察机关的中心任务就是以检察工作现代化服务中国式现代化。新征程上,检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的二十大精神,全面贯彻习近平法治思想,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,持之以恒落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,加快推进检察工作现代化,加快建设公正高效权威的中国特色社会主义检察制度,更好服务保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

新一轮检察改革的总体目标就是以加强检察机关法律监督工作为总抓手,深化“四大检察”协同履职,深化实施数字检察战略,深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,全面强化对执法司法活动的制约监督,着力实现法律监督理念、体系、机制、能力现代化,高质效办好每一个案件,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

在推进检察改革过程中,检察机关将以“加强检察机关法律监督工作”为总抓手,坚持党的绝对领导,围绕中心、服务大局,始终把检察改革深度融入党和国家工作大局、全面依法治国、全面深化政法改革中推进落实;坚持人民至上,把人民期盼作为深化检察改革的出发点和落脚点,完善检察为民机制措施,体现和落实全过程人民民主;坚持宪法定位,遵循检察权运行规律,推动刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展,提升法律监督质效;坚持系统集成,把立足当前与着眼长远、巩固改革成果与推进新举措有机结合,坚持关联性改革一体部署、一体推进,做到协同高效、纵深发展。坚持问题导向,聚焦法律监督难点、检察工作着力点、深化检察改革重点,推动解决执法司法领域需要强化法律监督的突出问题。坚持抓实基层,关注基层需求,努力解决基层工作和队伍建设“老大难”问题。

三、新一轮检察改革的主要任务

《改革规划》主要是按照党的二十大报告关于“加强检察机关法律监督工作”的部署要求,提出党对检察工作绝对领导的制度体系、检察机关能动服务大局制度体系、法律监督现代化制度体系、司法体制综合配套改革制度体系、现代化检察管理制度体系、数字检察制度体系“六大体系”36项改革任务。

一是完善坚持党对检察工作绝对领导的制度体系,切实把党的领导贯穿检察工作全过程各方面。主要考虑是确保党对检察工作绝对领导更加实质化,法律监督工作与党委及其政法委的领导更加紧密衔接。措施主要是健全完善学思践悟习近平法治思想常态化机制、检察机关向同级党委请示报告制度、法律监督与党内监督等衔接机制、检察机关上下级领导机制、检学研共建机制等5项内容。

二是健全检察机关能动服务大局制度体系,充分运用法治力量服务中国式现代化。主要任务是健全完善检察环节维护国家安全和社会稳定机制、服务保障经济高质量发展工作机制、服务防范化解金融风险工作机制、服务创新驱动发展机制、深化检察环节诉源治理改革、检察环节信访工作法治化机制、涉外检察工作机制等7项内容。

三是全面构建检察机关法律监督现代化制度体系,强化对执法司法活动的制约监督。改革的主要任务是对检察机关各项法律监督工作机制进行优化完善。按照《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的要求,针对实践中存在的不敢监督、不善监督、监督不准确、手段不足等问题,提出了协同推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,完善准确适用宽严相济刑事政策机制,深化落实认罪认罚从宽制度,健全强化对刑事立案、侦查和审判活动的监督机制,健全检察机关侦查工作专门化机制,健全职务犯罪检察工作机制,健全对刑事执行的监督机制,完善民事诉讼监督机制,健全行政诉讼监督机制,完善检察公益诉讼制度,完善未成年人检察制度,健全保障法律统一适用工作机制等12项任务。

四是完善检察机关司法体制综合配套改革制度体系,全面准确落实司法责任制。主要任务是完善检察人员管理制度、司法办案权责配置、司法责任认定和追究机制、内部制约监督制度、检察人员权益保障制度等5项内容。

五是构建现代化检察管理和内部监督制度体系,推动检察权规范、高效、廉洁运行。主要任务是优化检察案件管理机制,优化检察机关专业化布局和组织机构体系、职能体系,完善检察机关经费保障机制,深化检务公开和检察宣传等4项内容。

六是健全数字检察制度体系,提升新时代法律监督质效。从建立健全数字检察工作机制、加强数据整合和技术支撑、推进数字检察深度应用等3个方面推动这项工作取得更大突破。

四、改革规划的主要特点

新时代新征程,新一轮检察改革紧紧围绕贯彻落实党中央决策部署,有以下几个鲜明特征。

(一)着眼为大局服务、为人民司法、为法治担当。服务大局、司法为民是检察机关的天然职责。新征程上,检察工作要与党和国家重大改革部署、重大战略实施相适应,不断更新工作理念、完善工作机制,在维护国家安全、社会稳定、经济发展等方面贡献更大检察力量。《改革规划》提出一系列提升服务大局效果的制度设计。比如,为进一步把法律监督工作纳入党委工作大局,提出建立法律监督与法治督察、党委政法委执法监督衔接机制。比如,针对当前网络犯罪新趋势新特点,为加大网络犯罪打击力度和效果,提出探索建立统筹协调、分工负责的网络检察工作机制。为加大金融证券类犯罪打击力度,提出健全上级检察院对跨区域金融犯罪案件统筹协调、挂牌督办机制;完善与金融监管部门、侦查机关、审判机关会商机制;探索和完善在国家金融监督管理总局派驻检察工作机制,等等。特别是注重把为民司法贯穿始终,专门部署协同推进信访工作和矛盾纠纷化解法治化,完善“群众信访件件有回复”机制,深化应用12309检察服务热线系统,建立健全来电诉求转办、内部协调、督办回访等机制等改革举措。

(二)坚持以“高质效办好每一个案件”为价值导向。最高检党组提出,高质效办好每一个案件是新时代新征程检察办案的基本价值追求。高质效办案也是实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的基本路径。《改革规划》结合人民群众更高司法需求和过去办案实践中存在的问题,提出诸多优化完善措施。比如,为了实现“有质量的数量”和“有数量的质量”,提出完善办案质效评价指标体系,加强与其他政法单位之间考评指标的协调。比如,提出“健全各项刑事检察业务的统筹协调、综合指导工作机制”“推动案件繁简分流”“健全职务犯罪检察与监察机关配合制约工作机制,加强办理重大职务犯罪案件沟通协调工作”“健全不同领域公益诉讼办案指引”“推动完善民事、行政再审检察建议制度,研究推进刑事再审检察建议工作”“建立落实民事、行政诉讼和执行案卷调阅制度”,等等,都是基于提升办案质效的考虑。

(三)紧紧扭住检察机关法律监督工作这个总抓手。人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分。最高检党组提出,建设中国特色社会主义司法制度、检察制度,推进刑事、民事、行政与公益诉讼“四大检察”,都要立足于检察基本职权,找准切入点、突破口,才能推动检察机关法律监督更加具体化、实质化、体系化。《改革规划》提出的举措,都是围绕如何加强检察机关法律监督工作,均有相应政策、法律依据,大多数在实践中有可靠的试点探索经验。最高检党组还特别强调,批捕、起诉、诉讼监督等是检察机关的基本职能,只能加强、不能削弱。《改革规划》提出“健全以证据为核心的刑事指控体系”“健全强化对刑事立案、侦查和审判活动的监督机制”等,都是强化法律监督基本职能的体现。为保障国家法律统一正确实施,《改革规划》专门规定一条“健全保障法律统一适用工作机制”,提出与行政机关、侦查机关、法院等关于“两法衔接”、法律适用分歧解决、司法解释和案例指导等工作的一系列沟通协调机制。

(四)巩固和深化“四大检察”法律监督基本格局。“四大检察”法律监督格局是在党中央领导和全国人民代表大会监督下,经过多年的努力发展建立起来的。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求实现各项检察工作全面协调充分发展。全国人民代表大会关于最高检工作报告的决议,连续4年强调“四大检察”全面协调充分发展。最高检党组认为,这是新一轮检察改革的主体框架和“基本盘”,必须按照党的二十大精神和中央改革部署要求不断发展完善。《改革规划》中关于检察履职的大部分措施,主要是以加强和完善刑事、民事、行政、公益诉讼检察以及四大检察综合、协同履职为导向设计的。其中,刑事检察重在构建以证据为核心的刑事指控体系,提出“健全非法证据排除、分析、通报和报告制度”“强化涉案财物公诉职责”“完善刑事案件自行补充侦查机制”“大力加强审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等能力建设”等,充分发挥检察机关审前过滤把关、指控证明犯罪等作用。民事检察重在提升自身能力水平,加大监督力度,提出“优化民事诉讼监督程序”“健全检察机关调查核实工作措施”等,以实现更加有效监督。行政检察重在强化履职,把行政诉讼监督作为重中之重,强调“完善在诉讼监督中开展行政争议实质性化解的制度规范”,要求积极探索行政违法行为监督,推动构建检察监督与行政执法衔接制度,以实现更加有力监督。公益诉讼检察重在突出“精准性”“规范性”,提出“完善检察机关调查取证措施,健全与审判机关、行政机关工作协调长效机制”“健全不同领域公益诉讼办案指引”“积极推动制定检察公益诉讼法”等,强化公益诉讼检察履职,更好维护公共利益。

(五)锚定法律监督理念、体系、机制、能力四个现代化目标。最高检党组认为,未来五年,是推进检察工作现代化开局起步的关键五年。要以检察工作现代化融入政法工作现代化、服务中国式现代化,推进法律监督理念、体系、机制、能力现代化。在法律监督理念方面,既要把握好公正、廉洁、权威要求,也要把握好经济、便捷、高效的要求,重在处理好公正与效率、办案与监督、数量与质量等关系。在法律监督体系方面,将按照中央要求,全面构建检察机关刑事立案、侦查、审判、执行监督和民事、行政、公益诉讼检察的条件和程序,完善相关立法。在法律监督机制方面,36项改革任务涉及检察机关10余个业务条线,有的是深化巩固,有的是探索创新,将通过一系列机制改革提高法律监督质效。在法律监督能力方面,重在通过改革提升政治素质和服务大局、社会治理、侦查办案、出庭公诉、调查核实等能力。比如,通过“大力加强审查逮捕、审查起诉、出庭公诉能力建设”“完善刑事案件自行补充侦查机制”“推进侦查检察专业队伍和办案机制建设”等,提升检察队伍专业化水平。

(六)把全面准确落实司法责任制贯穿始终。党的二十大报告提出“全面准确落实司法责任制”,对司法责任制改革提出更高要求。过去十年,以司法责任制为核心的司法体制综合配套改革解决了长期以来困扰司法工作的根本性问题,促使检察权运行更加符合司法规律,激发了广大检察人员主观能动性,推动检察办案质效和司法公信力明显提升。随着改革的深入推进,不可避免地遇到一些新的困难和问题。未来五年,要贯彻落实好党的二十大的要求,持续深化司法责任制改革。一方面,做到“全面”落实。在职责上,既要明晰检委会、检察长、检察官职责权限,又要明确检察官助理、书记员等职责范围,改革规划提出“完善检察官职权清单,合理确定办案权责”“进一步明确检察官办案团队职责分工,细化检察官助理职责”。在责任落实方面,既要考虑司法办案职责,又要考虑监督管理职责,提出“健全各级检察机关院领导、内设机构负责人等领导干部履行监督管理职责的考评、追责机制”“建立判决无罪案件和刑事申诉案件反向审视制度”“建立健全典型错案分析、评估、通报制度”。另一方面,做到“准确”落实。即必须处理好公正与效率、放权与管权,惩戒与保障等的关系。比如,为优化检察官管理制度,提出“进一步畅通优秀检察官助理入额渠道”;在司法责任认定和追究方面,提出“明确司法责任界定标准,准确把握违法办案和办案质量瑕疵的界限”“完善司法责任追究的启动、调查、处理程序和申诉、救济渠道”;同时,高度重视“完善检察人员权益保障制度”。

(七)聚焦新时代新要求深化实施数字检察战略。党中央对数字中国建设高度重视。党的二十大报告明确提出要加快建设数字中国。国务院组建国家数据局。数字检察是数字中国建设的重要组成部分,在推进检察工作现代化、高质效办案中承载着重要功能。《改革规划》将数字检察单独列为一个部分,从机制、平台、应用三个方面提出要求。在机制方面,提出“构建‘业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用’数字检察工作模式”。在平台方面,提出“依托法治信息化工程、依法治国强基工程等建设,整合优化数字检察基础支撑环境,实现平台融合”。在应用方面,提出“聚焦业务办案,完善司法办案辅助系统、大数据赋能系统,推进数字时代互联网检察办案工作”等措施。

新一轮检察改革蓝图已经绘就,重在狠抓落实。检察机关将坚持目标导向、问题导向、强基导向,全面抓好改革规划的贯彻落实工作。坚持统筹规划,整体推进,确保改革系统集成,协同高效。在巩固已有改革成果基础上积极探索创新举措,持续把改革举措转化为检察工作高质量发展成效,为以检察工作现代化服务中国式现代化提供强劲动力。