从《传染病防治法》《突发事件应对法》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》的相关规定来看，此次新型冠状病毒感染的肺炎疫情信息发布与公开的类型主要可以涉及：疫情预警信息公开;传染病类别决定信息公开;疫情信息公开;防治措施信息公开;物资调配信息公开等。
上述应公开的疫情相关信息均可归入《政府信息公开条例》第20条第12项;突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况政府信息主动公开的范围。目前，关于疫情防治措施信息公开争议不大，本文主要分析集中在疫情预警及疫情本身相关信息公开，关于物资调配信息公开拟另文分析。
此次疫情相关信息发布与公开争议表现
此次疫情相关信息发布与公开的问题出现了较大争议，典型表现至少包括：
(1)中国疾病预防控制中心、湖北省疾病预防控制中心等单位发表的一篇论文掀起轩然大波。论文指出，早在2019年12月中旬，新冠病毒已出现;人传人，这与官方早期通报公开的;未见人传人、;可防可控的信息明显不符，相关学者对此提出质疑。[1]
(2)武汉市政府行政首长接受采访时称;作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，我才能披露，而有关学者对此表示质疑，认为地方政府有权披露，只是在疫情爆发、流行时，信息发布才需要特别授权。[2]
(3)1月31日晚央视新闻频道《新闻1+1》，白岩松连线湖北省委副书记、武汉市委书记马国强，受访称;我也在想，如果我们能早一点采取措施，效果可能会更好，比如说在12、13号，测温的那天，是否可以采取像23号采取的控制飞机、高铁、汽车、轮渡出行。那时如果采取措施，可能疫情会有所缓解，不至于像现在这样一种状况。;这一段时间我是内疚、愧疚、自责的心态。我一直在想，如果我早一点决定，采取像现在严厉的管控措施，结果会比现在要好的，对全国各地的影响会小，也会让党中央、国务院少操心。 [3]
上述具体争议现象表明，对于如何理解和适用我国疫情信息发布与公开相关法律法规，存在某些分歧。对此，可以从预警信息和疫情信息两个方面展开分析和思考。
疫情预警信息发布与公开
(一)预警信息发布与公开的主体及条件
依据《传染病防治法》第19条规定，国务院卫生行政部门和省级人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。
依据《突发事件应对法》第42、43、44条规定，可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。在对应相应预警级别中，应当根据情况，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理;及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话;及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告等。
依据《国家突发公共卫生事件应急预案》第3.2条的相关规定，各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。
根据上述规定，疫情预警信息发布与公开的主体包括：县级以上地方各级人民政府、各级人民政府卫生行政部门。
疫情预警信息发布与公开的条件主要是：;可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大。对此条件，有权主体应当根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，及时分析、预测，发布公开预测信息、分析结果，及时做出预警、发布警告。
(二)疫情所在中心区域对预警信息发布与公开的规定
对于此次疫情所在中心区域的湖北省及武汉市，依据《湖北省突发事件应对办法》第24条的规定，二级以上预警信息由该省政府或者其委托的部门发布;三级预警信息可由武汉市政府或其委托的部门发布;四级预警信息由县级政府或其委托的部门发布。
依据《武汉市突发事件总体应急预案》(武政〔2013〕25号)第4.2条规定，突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，武汉市政府或者有关主责部门应立即组织突发事件信息的分析评估，预测突发事件发生可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别。根据预测分析结果，对可以预警的突发事件进行预警。武汉市政府根据有关法律、法规和国务院规定的权限，统一发布武汉市政府三级以下突发事件预警信息，具体工作由武汉市政府应急办和有关主责部门承担。一级、二级预警由市人民政府报请省人民政府同意后发布。
(三)对此次疫情中预警信息发布与公开时机的反思
从此次疫情发生发展公开报道中，未能看到此次疫情所在中心区域的湖北省及武汉市相关主体事先发布过相关的预警信息。
依照《突发公共卫生事件应急条例》第二条规定，突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。比照此概念，发布预警信息的;可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大的条件标准，何时可以达到?
尽管没有检索到具体判断标准，但从有关实践来看，发布预警信息不要求绝对准确或必须已发生具体病例，根据以往趋势预测就可以预警。例如，霍山县政府办2019年9月发布的关于诺如病毒病等传染病的突发公共卫生事件预警信息。[4]而即使对于新类型的传染病，一旦发现了疑似传染病例且不能排除其传染性也可以发布预警信息。
根据官方信息，最早的《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》(2019年12月31日)显示，;已发现27例病例，其中7例病情严重，其余病例病情稳定可控，有2例病情好转拟于近期出院。;目前，所有病例均已隔离治疗，密切接触者的追踪调查和医学观察正在进行中，对华南海鲜城的卫生学调查和环境卫生处置正在进行中。;到目前为止调查未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染。;该病可防可控，预防上保持室内空气流通，避免到封闭、空气不流通的公众场合和人多集中地方，外出可佩戴口罩。[5]此时，其基于;到目前为止调查未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染的判断，未发布任何预警信息。此后的通报延续了此种判断。但对于;人传人传染性既没有证据证实、也没有证据证伪的情况下，究竟是表述成没有证据证实，还是没有证据证伪，区别重大。若基于公共卫生安全谨慎考虑，信息公开中表述成;没有证据证明不会人传人，即;不排除人传人，并发布预警信息，并不违法。与此相对比，在2020年1月5日，由于武汉市当时的情况，澳门就决定将应对「武汉不明原因肺炎」预警级别提升至第III 级 (较重)。[6]
直到2020年1月15日，武汉市卫健委官方网站公布的《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答(2020年1月14日)》(发布时间： 2020-01-15 00：10：06 )显示：;截至目前，有没有发现人传人的情况?现有的调查结果表明，尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低。目前，正结合临床和流行病学资料开展进一步研究。 [7]此时，可以认为;不能排除有限人传人的可能已经与;可以预警的公共卫生事件发生的可能性增大的标准接近，此时本可发布预警信息，而不是急于判断;持续人传人风险大小。
等到2020年1月20日，国家卫健委高级别专家组组长、中国工程院院士、国家呼吸系统疾病临床研究专家钟南山表示：根据目前的资料，新型冠状病毒肺炎是肯定的人传人。[8]此时，已经失去了预警信息发布的时机，实际上已经变成了后续的传染病疫情发布问题。
疫情信息发布与公开
(一)疾病预防控制机构能否实施?
依据《传染病防治法》第7、17、18、33条的规定，疾病预防控制机构重点工作包括：传染病监测、预测;流行病学调查、现场处理及其效果评价;开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定;开展传染病防治应用性研究和卫生评价;接到疫情报告及时核实分析;接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门等。但，疾病预防控制机构不具有发布公开疫情信息的职权职责。此外，根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》(中央编办复字〔2018〕90号)所述，中国疾病预防控制中心亦不具有发布公开疫情信息的职权职责。因此，疾病预防控制机构即使作为卫生行政部门的下属事业单位，其机构专家也不能直接代表行政机关对外发布与公开疫情信息，而是应当积极履行监测、预测、调查、鉴定、研究、核实、报告、提出意见的职责。当然其判断可能存在失误，但应当由负有信息发布与公开职责的行政机关承担发布责任。在这个问题上已经有陈薇院士提出：今后我们国家应该从立法层面来管理疫情的反馈流程，明确规定各部门的主要职责，并且对信息公开、数据共享不及时、不透明导致的不良后果进行依法惩处。[9]
(二)疫情信息发布法定主体是谁及是否需要专门授权?
依据《传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条的规定，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息、突发公共卫生事件信息。省级政府卫生行政部门根据国务院卫生行政部门的授权发布本行政区域疫情信息。发布信息应当及时、准确、全面。
依据《湖北省突发事件应对办法》第30条规定，县级以上人民政府根据有关法律、法规、规章，建立健全突发事件信息公开制度和新闻发言人制度。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照国家规定的权限，准确、及时发布有关突发事件的事态发展和应急处置工作的信息。
依据《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》规定，从本方案公布之日起(2006年3月3日)，卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时，及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息。因此，在有关疫情上报至省级政府时，省级政府卫生行政部门应及时发布疫情信息，而无需再获得国家卫生行政部门的授权。因此，省级卫生行政部门应当及时履行发布疫情信息的职责，而不应等待上级行政机关指示、命令。
依据《武汉市突发事件总体应急预案》第5.7条规定，突发事件发生后，负责统一指挥的应急指挥机构要及时向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据突发事件处置情况做好后续信息发布工作。
(三)对此次疫情信息发布与公开的反思
事实上，此次疫情信息发生过程中，武汉市卫健委发布通报的名称最早为《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》(2019年12月31日)[10]，后改为《武汉市卫健委关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》(2020年1月3日)[11]，后再改为《武汉市卫生健康委员会关于新型冠状病毒感染的肺炎情况通报》(2020年1月12日)[12]。关于肺炎情况信息发布，武汉市卫健委发布情况信息直到1月22日，武汉市卫生健康委员会发布《工作提示》(2020-01-22);1月22日，湖北省启动突发公共卫生事件Ⅱ级应急响应。根据《中华人民共和国传染病防治法》有关规定，全省新型冠状病毒感染的肺炎情况由省卫生健康部门发布。自今日起，我委不再发布全市新型冠状病毒感染的肺炎情况。 [13]
武汉市卫健委上述发布的通报信息性质并不明确，从信息名称上看并未明确为突发公共卫生事件和传染病的预警信息或疫情信息。而对于疫情防控效果，明确的传染病预警信息公开和传染病疫情信息公开的效果要更加专业和有效，且应更加全面。
依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条规定，突发公共卫生事件和传染病疫情发布内容包括：突发公共卫生事件和传染病疫情的性质、原因，发生地及范围，发病、伤亡及涉及的人员范围，处理措施和控制情况等。
依据《传染病防治法》第3条、第4条的规定，国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定将新型冠状病毒感染的肺炎增加为乙类传染病病种并予以公布;需要采取甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。据此，2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布公告(2020年第1号)已经明确，经国务院批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。[14]
而在国家卫健委上述决定之后，《湖北省人民政府关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》(发布时间：2020-01-22 02：40)才明确：;为加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作，有效防止新型冠状病毒感染的肺炎传播，保障人民群众的身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律法规的规定，省人民政府决定启动突发公共卫生事件II级应急响应。 [15]
制度完善思考
综合上述情况，关于此次疫情相关信息的发布与公开，存在的问题包括：在存在发布时机时，缺乏明确的传染病疫情预警信息发布与公开;在疫情信息的发布内容方面，初期信息发布不够全面，对于疫情性质和原因、传染性的界定和表述上存在一定缺失等等。总结此次疫情信息发布与公开相关情况，思考制度完善的方向可以从以下方面入手：
(一)疫情相关信息发布与公开的类型化
现有法律法规并未明确区分疫情相关信息公开的内容具体划分，对此有必要区分不同类型，强调每种类型的特殊要求包括时限、内容、详尽程度、责任后果等。
(二)疫情预警信息发布与公开的完善
对于;可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大的预警条件标准予以具体化，制定裁量基准，明确裁量时限，并贯彻以下原则：
1、只要没有明确排除人传人的可能，就应该及时尽早发布预警信息，以公共卫生安全为上、避免贻误时机为原则;
2、对于预警信息的发布与公开，各级人民政府卫生行政部门、县级以上地方各级人民政府均应当依法履行相应的法定职责，以避免不作为和贻误时机为原则，不必担心因为喊了;狼来了而狼没来会造成违法。
(三)疫情本身信息发布与公开的完善
1、对于疾病预防控制机构的职责进一步细化，特别是其职权建议性质应该明确，在行政机关没有对外发布预警信息或疫情信息之前，其是否有权对外发布专家意见建议应该通过法律予以明确。
2、区分准确的传染病疫情信息或突发公共卫生事件信息与一般部门履职信息的不同，即使下级政府及其部门无权发布确定的传染病疫情信息或突发公共卫生信息，但仍然具有发布有关疑似疫情的部门履职信息的职权职责，对此不应将其苛责为行政越权。
3、对于疫情信息的发布与公开，只要是具有法定职责的主体，均应当依法予以全面发布，地方行政机关不能等待中央行政机关作出决定后才发布疫情信息，应当主动依法履行疫情信息公开的职责。
4、对于疫情信息的发布与公开，特别注意关于疫情性质和原因的表述，要更加关注公共卫生安全，避免对疫情性质和原因的误导、含糊。
讨说法网公众号